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制度惯性中的金融羁系体制革新

发布日期:2021-08-29 01:36浏览次数:
本文摘要:引子:只管是2016年揭晓的旧文,但对当前反思P2P借互联网金融创新之名损害金融消费者利益,金融羁系不到位等现象,仍有现实意义。内容摘要:金融羁系体制革新不能仅局限于机构的调整与优化。随着我国金融双向开放战略简直立,需要厘清我国金融羁系体系运行中存在的两类主要矛盾:原有的可能会进一步扩大的矛盾,未来可能进一步激化的新矛盾。 前者主要包罗金融创新与金融羁系之间的矛盾、系统性金融风险要求风险疏散与风险日趋集中之间的矛盾、羁系分散与央行“最后贷款人”集中之间的矛盾。

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引子:只管是2016年揭晓的旧文,但对当前反思P2P借互联网金融创新之名损害金融消费者利益,金融羁系不到位等现象,仍有现实意义。内容摘要:金融羁系体制革新不能仅局限于机构的调整与优化。随着我国金融双向开放战略简直立,需要厘清我国金融羁系体系运行中存在的两类主要矛盾:原有的可能会进一步扩大的矛盾,未来可能进一步激化的新矛盾。

前者主要包罗金融创新与金融羁系之间的矛盾、系统性金融风险要求风险疏散与风险日趋集中之间的矛盾、羁系分散与央行“最后贷款人”集中之间的矛盾。后者主要包罗本外币一体化趋势与本外币羁系分散之间的矛盾、金融混业谋划的趋势与分业羁系之间的矛盾、金融的互联网化与金融羁系思维和技术滞后之间的矛盾、金融要素市场化趋势与政府掌控金融资源过于集中之间的矛盾。这些矛盾形成的深层之因是:理论滞后;制度惯性;缺乏革新的前瞻性和系统性。

金融羁系新体制的构建要充实思量到我国的国情和特色,逐步将外汇治理职能拆分至央行和金融羁系机构,将互联网的思维和技术运用到金融羁系中,掌握好金融创新与金融羁系之间的平衡点,充实发挥市场设置金融资源的作用。关键词:金融羁系 金融创新 金融风险 制度惯性 主要矛盾 系统革新金融羁系体制大要可分为机构型、功效型、目的型、全能型金融羁系体制。

我国现在实行的是机构型羁系制度,分业谋划、分业羁系。美国次贷危机引发全球金融危机后,各国面临的已经不是单一国家的系统性风险问题,而是全球各国的系统性风险问题,宏观审慎治理制度和机制在不停探讨历程中。美国金融羁系的总体趋势是提高羁系尺度,填补羁系空缺,我国也提出了增强宏观审慎治理。当下,海内学者研究的着力点集中于金融羁系体系自己的革新。

研究大多认为,现有的金融分业羁系体制不适应金融机构业务快速生长的需要,存在羁系缺位、羁系信息差池称、羁系权力滥用、金融消费者掩护不力等问题,金融羁系体制需要向功效性羁系转变。归纳起来,革新的路径不外乎三条:(1)回归大中央银行,原来分散出去的银行业、证券业、保险业羁系机构职能再回归到中央银行体系中来,由中央银行实施宏观审慎治理职能;(2)将银行业、证券业、保险业羁系机构合并为统一的金融监视治理委员会,实施统一羁系;(3)设立国务院下属的金融协调委员会来卖力金融羁系部门之间的监视与协调,或借鉴外洋金融体制革新过渡期的履历,等到中国金融业混业谋划到达一定的规模、规模和水平时,再建设统一型的金融羁系机构。上述的革新思路集中于羁系机构的调整和优化,只管这很是重要,但现在金融羁系缺位、效率低下、金融消费者掩护不到位、系统性风险上升等问题绝非机构调整所能解决。

国家“十三五”计划纲要提出:“增强金融宏观审慎治理制度建设,增强统筹协调,革新并完善适应现代金融市场生长的金融羁系框架,明确羁系职责和风险防范处置责任,构建钱币政策与审慎治理相协调的金融治理体制。” 随着我国金融双向开放战略简直立,亟待厘清我国金融羁系体系运行中存在的主要矛盾和问题,对症下药,革新方可事半功倍。

一我国金融羁系体制运行中的主要矛盾,可分为两大类:原有的可能会进一步扩大的矛盾,未来可能进一步激化的新矛盾。前者主要包罗金融创新与金融羁系之间的矛盾、系统性金融风险要求风险疏散与风险日趋集中之间的矛盾、羁系分散与央行“最后贷款人”集中之间的矛盾。

后者主要包罗本外币一体化趋势与本外币羁系分散之间的矛盾、金融混业谋划的趋势与分业羁系之间的矛盾、金融的互联网化与金融羁系思维和技术滞后之间的矛盾、金融要素市场化趋势与政府掌控金融资源过于集中之间的矛盾。这些矛盾经常是交织在一起的,处置惩罚欠好可能会相互影响,进一步激化矛盾。

在分析原有矛盾的同时,特别要关注趋势性的新矛盾。(一)本外币一体化趋势与本外币羁系分散的矛盾随着“一带一路”战略的不停推进,亚投行和丝路基金建设步入实施,人民币加入 SDR“一篮子钱币”体系,人民币国际化的程序加速,人民币将成为国际结算第二大钱币。

本外币一体化已局势所趋,国际资本自由流动将成行。这要求本币和外币在市场运行、监视治理等方面协调配合,转换通畅,充实发挥各自的作用。现行的本外币羁系却是割裂的,详细体现在三个维度:首先,国家外汇治理局作为对外治理黄金外汇储蓄的专门机构,只管是中央银行的内设机构,其局长由中国人民银行的一名副行长兼任,但治理自成体系,特别是代表国家谋划和治理国际储蓄资产、制定和实施汇率政策、对外汇资金流收支举行治理等。其次,中央银行在制定和实施钱币政策时,主要由钱币政策司来详细运作,大多思量的工具是人民币(本币)政策,对外汇、外债、汇率政策思量得少,导致人民币汇率与利率的相关性弱,外汇市场与短期钱币市场的关联性不强。

再次,银监会、证监会、保监会三大羁系机构羁系的币种仍是以本币(人民币)为主,外币的流收支由国家外汇治理局治理。上述本外币治理模式极倒霉于本外币资金的协调配合,影响了其设置效率的提高,同时也易引起羁系套利的发生,造成外汇资金大进大出,风险相互通报。(二)金融混业谋划的趋势与分业羁系之间的矛盾根据传统的划分尺度,金融机构分为银行、保险、证券三大类机构,这一划分已难以涵盖现代金融的高速生长形态。一些跨界的金融机构和跨业的金融业务不停涌现。

中信、光大、平安等团体已实现了金融的混业谋划。中国银行等大型金融机构也拿到了金融业务的全牌照。P2P 自己就是跨界谋划的典型。

实际上,资金已通过种种渠道和形式在银行、保险、证券、信托等机构间流动。恰恰由于金融分业羁系的体制,导致各羁系机构只对各自的羁系工具实施羁系,而游离于羁系之外的机构和资金就成了羁系的“漏斗区”,也成为羁系的盲区,进而成为风险的发作点。更糟糕的是,这部门资金的流量和流向都难以掌握并纳入统计,影响了政策的实时修正和完善。

好比 2015 年下半年发生的股灾,与场外资金过多的投机性流入就有较大的关联性。现行“一行三会”+ 地方政府“金融办”的金融羁系模式,欲通过各方之间的协调来告竣共识,进而提高羁系效率,制度设计自己就存在先天的缺陷。

这些金融羁系机构自己均为政府的部级单元,各自为政,各管一块,且由于业务自己存在交织,权力界限不清晰,羁系部门之间的羁系重叠会加大摩擦成本。在部门利益和羁系目的纷歧致的情况下,同一领域出台纷歧致的政策,会让羁系工具无所适从,羁系效率更是难以体现。

(三)金融的互联网化与金融羁系思维和技术滞后之间的矛盾李克强总理在 2015 年政府事情陈诉中提出,“制定 ‘互联网 +’行动计划,推动移动互联网、云盘算、大数据、物联网等与现代制造业联合,促进电子商务、工业互联网和互联网金融康健生长,引导互联网企业拓展国际市场”。腾讯董事会主席兼 CEO 马化腾认为,“互联网 +”战略就是使用互联网的平台,使用信息通信技术,把互联网和包罗传统行业在内的各行各业联合起来,在新的领域缔造一种新的生态。互联网“开放、平等、协作、分享”的精神向传统金融业态渗透,对人类金融模式发生基础影响。

互联网金融与传统金融的区别不仅仅在于金融业务所 接纳的前言差别,更重要的在于金融到场者深谙互联网 “开放、平等、协作、分享”的精髓,通过互联网、移动互联网等工具,使得传统金融业务具备透明度更强、到场 度更高、协作性更好、中间成本更低、操作上更便捷等特 征。只管近年来一些 P2P 公司泛起使用互联网金融创新的名义行金融诈骗之实,但不行否认的是,互联网去中心化、开放、平等、共享的理念已融入整个金融业,依靠过 往的垄断优势和很高的存贷款息差来获得高额的利润已难 以为继。未来将是大浪淘沙的历程。

反观现行的金融羁系,大多仍沿袭传统的羁系理念和羁系思路。对新型的金融业态,羁系部门没有足够的时间和精神去研究其运行的机理和纪律,自然接纳“鸵鸟政策”,让其先生长,出了问题再规范;而没有顺应市场的变化趋势,更多地使用互联网、大数据的技术和思维去主动、努力地增强羁系,并加大预警和风险防范的力度。在羁系理论准备不足、羁系气力和技术不够、机构羁系责任不明的情况下,金融市场乱象丛生、投机诈骗不停、金融消费者利益损失严重。

(四)金融要素市场化趋势与政府掌控金融资源过分集中之间的矛盾现在,人民币存贷款利率已逐步实现了市场化。根据主动性、可控性、渐进性原则,人民币汇率形成机制革新正在逐步推进;存款保险制度已建设并实施;金融机构市场退出机制逐步建设;金融双向开放战略已经确立;金融市场化水平逐步提升。

通过市场来设置金融资源,已成为不行逆转的趋势。然而,我国的金融资源却更多地掌控在政府手中。从股权结构看,国有控股商业银行、大中型股份制商业银行、都会商业银行,部门农村商业银行的控股股东,要么是国家财政,要么是地方财政,形成银行产权中政府“一股独大”的格式。

政策性银行和商业银行整体上需要根据政府的目的函数来运作。而作为信贷资金的需求方,由于产权的同源性,国有企业和地方政府融资平台便成为银行主要的服务工具和争夺工具。近年来“地王”频现且绝大多数是大型国企,与其信贷的可得性强、融资成本低有很大的关系。

民营企业、小微企业融资难、融资贵问题自然越发突出,而且难以解决。人民币利率在某种水平上离真正的市场化另有很大一段距离,而贷款的可得性应该是利率市场化的前提,在此基础上信贷资金的价钱才可能随行就市。(五)防止发生系统性、区域性金融风险的目的与金融风险日益集中的现实之间的矛盾全国“十三五计划纲要”提出,有效运用和生长金融风险治理工具,健全监测预警、压力测试、评估处置和市场稳定机制,防止发生系统性、区域性金融风险。

这抓住了问题的本质和要害。因为一旦发生系统性、区域性的金融风险,就可能导致金融危机的发作和伸张。1997 年发作的东南亚金融危机和 2007 年底的美国次贷危机引发的全球金融海啸,给全球经济带来的打击至今令人惊心动魄。

现在我国的金融风险仍集中在以下几个大的方面:间接融资比例过高、信贷投放过多、不良资产率上升过快; 资本市场没有充实发挥应有的作用,制度风险大;企业和政府欠债率均居高不下,肩负过重;房地产市场风险与信贷风险关联度较高;人民币国际化历程中,汇率颠簸幅度大,容易导致资金大进大出,形成新的风险源头。只管我国政府和金融羁系政府接纳了诸多措施化解风险,如央行允许商业银行实行信贷资产质押再贷款,增强信贷能力;允许商业银行信贷资产证券化;允许商业银行债权转股权;允许地方政府刊行债券置换即将到期的政府融资平台贷款等,但大多是将风险后移,金融风险并没有获得基础的解决。一些金融革新措施只是解燃眉之急,呈显着的碎片化特征,反而使风险累积,一旦发作带来的打击更大且更难掌控。

(六)金融创新与金融羁系之间关系难以协调的矛盾这一矛盾也即,金融羁系应优于金融创新和生长,还是勉励金融创新生长,出了问题再规范、再完善的选择的问题。当下,我国的金融运行仍然难以走出“一管就死,一放就乱”的两难怪圈,金融创新与金融羁系之间一定水平上成了“跷跷板”,难以协调。从蓬勃国家来看,金融羁系的目的之一,就是满足金融消费者的需求,勉励金融机构开发更多的创新金融工具和金融产物,羁系是为了更好地不羁系,以充实发挥市场的自主调治作用。

而我国的金融羁系主要是为了防止金融风险的发生,哪怕是以牺牲金融市场效率和活力、影响金融消费者的利益为价格。这也导致了我国金融创新不足,金融运行效率低下。

(七)银行业羁系职能分散与央行“最后贷款人”难以充实发挥之间的矛盾中央银行制定和实施钱币政策的最终目的体现为经济增长、物价稳定、充实就业、国际收支平衡及金融稳定。同时,中央银行实行法定存款准备金制度,即商业银行要按一定的比例向央行缴存存款准备金,央行充当“最后贷款人”,当商业银行发生支付风险或存款挤兑等风险时,由央行出头给予资金支持,央行要支付真金白银。如果央行能够实时地对商业银行的高管人员任命、市场准入和退出、内控机制建设、业务谋划治理等方面举行日常羁系,那么一方面有利于钱币政策的贯彻实施,另一方面也有利于“最后贷款人”功效的发挥。

我国早在 2003 年就将银行业监视治理的职能从央行分散出去,单独设立了银行业监视治理委员会,由其专门行使对商业银行的监视和治理。这一革新措施只管使央行可以越发集中精神专注于钱币政策的制定和实施,强化了对银行业羁系的专业气力。但不行否认的是,在羁系机构之间信息相同不通畅的情况下,由于缺乏对商业银行运行状况的羁系和相识,央行行使最后贷款人职能和维护金融稳定的职能反而是弱化了,而不是增强了,同时无形中也增加了央行与羁系机构之间的摩擦和矛盾。

二我国现行金融羁系体制运行中矛盾的形成,有其深刻的历史、制度等方面的原因。归纳起来,可分为以下四个方面:一是理论滞后;二是制度惯性;三是缺乏革新的前瞻性;四是缺乏革新的系统性。这几个方面又是交织在一起的。

(一)关于金融羁系体制革新的理论准备与研究滞后理论应该泉源于实践,并引导和指导实践。一项制度设计或政策出台,其理论论证是否充实,压力测试是否通过,涉及的受众是否合意,危机处置惩罚的预案是否准备充实等,均影响到实际的运行效果,在没有获得充实论证的情况下,实施的制度或政策成本会很是高。

从过往我国关于金融羁系体制革新的研究结果看,主要存在以下不足:一是研究气力单薄,关注度不够,运用新制度经济学的理论和方法研究制度变迁问题,在主流的经济学期刊上很难揭晓,许多学者不会做这种吃力不讨好的事情。二是研究视角单调,许多研究局限于就体制论体制,主要是借鉴外洋的做法,对中国的国情研究不够,提出的对策难以落地。三是研究深度不够,缺乏对制度运行机理的分析和研究,如资本市场中融资融券机制、“熔断”机制等属移植性制度变迁,实施前没有作深入的政策模拟和压力测试,导致许多问题不能实时处置惩罚,酿成局部危机。由于论证不充实,政策出台随意性强,效果差强人意,而修正的成本也高得惊人。

(二)制度惯性带来的“后遗症”一是金融运行体制革新滞后于经济体制革新,金融羁系体制革新又滞后于金融运行制度革新,这一惯性在一定时期内很难改变。二是从金融制度变迁看,大多属于政府主导的强制性制度变迁,习习用行政手段而非市场手段举行羁系。三是由于缺乏相关的激励约束机制,金融羁系创新动力不足,同时受利益驱动,许多羁系机构中拥有富厚羁系履历和能力的官员流向被羁系机构,越发剧了体制内的不稳定性,使政策的连惯性、稳定性和预期的效率大打折扣。

(三)制度设计缺乏前瞻性我国许多金融羁系制度,是泛起大的羁系毛病或问题后才出台的,属于“调停型”的羁系模式,只局限于近年内的变化情况,较少思量金融新业态的生长变化状况,缺乏一定的前瞻性和预见性,导致羁系的成本上升,社会民众对金融羁系部门的信任度下降。较为显着的例子是, 2015 年下半年的股灾和 P2P 吸收民众资金后的跑路潮, 与金融羁系泛起毛病和预见性不足,有很是大的关联度。(四)政策出台缺乏系统性一些金融羁系政策的出台,是为相识决暂时性或暂时性的问题,缺乏“全国一盘棋”的思量,造成了政策的“碎片化”,不光难以形成连动效应,反而可能由于缺乏统筹思量,而使相关政策在差别的部门或地域泛起不协调或矛盾的现象。

三有鉴于此,对于新一轮的金融羁系体系革新,应针对现行金融羁系体系运行中的主要矛盾统筹兼顾,切实解决金融羁系中的顽症,真正提高金融羁系的效率和效益。(一)增强理论研究,金融羁系新体制的构建要充实思量到我国的国情和特色现在,对于如何构建新的金融羁系体系有诸多的看法,这为下一步政策的制定和实施提供了一定的理论支撑。同时,国际上英国、美国、韩国等国家的金融羁系体 系,也为我国新体系的构建提供了一定的借鉴。需要指出的是,外洋的金融羁系体系的设计基本上与该国的金融机构、金融市场运行体系相适应,但对于其他国家可能并不 适宜。

1998 年底中国人民银行体制举行了重大革新,借鉴美国、日本的做法,跨行政区域、按经济区域设立大区分行,但运行中与我国现行的行政治理体系冲突较大,基本已名存实亡。其失败的重要原因在于,没有充实思量我 国的国情和特色。事实讲明,由于我国存在部门利益的冲 突,依靠羁系部门之间的协调来处置惩罚息争决羁系真空与“漏斗区”问题,效率低且效果难尽如人意。

笔者认为,可行的方案是,在三大羁系机构和政府的“金融办”之上,设立更高条理的全国金融监视治理委员会,下设银行业、证券业、保险业和新型金融机构四大羁系机构,形成“伞形”金融羁系体系,以适应金融机构混业谋划的趋势。同时,将机构羁系与功效羁系联合起来,并通过设立全国 金融大数据分析中心,让央行能够对接羁系机构的羁系信息接口,使羁系数据和信息在央行和金融羁系机构之间进 行充实的分享,改变已往央行因羁系职能缺失难以行使 “最后贷款人”作用的尴尬局势,真正提升治理效能。(二)逐步取消外汇治理机构,将外汇治理职能拆分至央行和金融羁系机构英国“脱欧”,欧盟和欧元区的影响力受到打击,同时也会加大国际社会对中国的依赖,加之人民币加入SDR 钱币篮子,人民币的“国际普遍可接受性”快速提升,人民币国际化的历程进一步加速,人民币成为完全自由兑换钱币将不会太远。

本外币一体化趋势下,单独设立专门的外汇治理机构已难以适应新形势的生长需要,反而会影响本币羁系与外币羁系之间的互助与效率的提升。笔者认为,可逐步将外汇治理局的职能拆分,如通过银行、保险、证券等金融机构的外汇资金的流收支由各自对应的羁系机构羁系,以利于本外币的一体化统筹治理,防止羁系套利的发生;将汇率政策的制定权交由中央银行的钱币政策司治理,将钱币政策与汇率政策统筹计划和思量,提高本外币资金运行的整体效率。与此同时,适时修订和完善我外洋汇治理体制革新的久远目的。

恒久以来,我国将外汇治理体制革新的久远目的设定为实现人民币的完全可兑换。实际上这应该是手段,目的应该是实现内部平衡基础上的国际收支基本平衡,从而与我国钱币政策的最终目的相吻合。

(三)研究互联网金融运行的机理,将互联网的思维和技术运用到金融羁系中未来互联网金融、大数据的生长,将逐步改变甚至颠覆现行以物理网点为中心的金融业的形态。金融羁系政府应树立“三只眼”意识,“一只眼”盯住羁系工具,特别要研究新金融生长的纪律和运行模式,适时调整羁系目的、羁系重点与羁系手段;“一只眼”要盯住金融消费者,金融羁系部门作为掩护金融消费者正当权益的受托方,应更多地相识和研究金融消费者的合理需求,通过勉励金融创新,让更多的金融服务产物和工具满足金融消费者多方面、多条理的需求;“一只眼”要盯住金融羁系部门自己,充实运用现行的互联网、大数据的新思维和技术,完善羁系网络和体系,更多地通过数据和行为分析,将羁系关口前移,重点在金融风险指标体系构建和风险预警方面取得实质性的突破,将风险隐患尽可能地消除在萌芽状态,改变羁系滞后的倒霉局势。(四)掌握好金融创新与金融羁系之间的平衡点金融创新与金融羁系之间存在着对立和矛盾,一定水平上存在此消彼长的关系。

但两者之间又是相互依存的,并非不行和谐。金融创新离不开金融羁系,金融创新的目的是为了更好地促进金融市场效率和效益的提升,更好地满足金融消费者的需求,最终促进经济的恒久稳定增长。但掉臂条件、过分盲目地追求金融创新,就会带来投机等较大的风险,一定需要金融羁系实时纠偏。

同样,金融羁系也离不开金融创新。金融羁系的目的之一,是为了促进金融市场运行效率的提高,掩护和满足金融消费者和投资者的权益,在一定水平上与金融创新的目的函数是重叠的,只有勉励金融创新才气实现上述目的。要走出我国金融羁系“一管就死,一放就乱”的怪圈,首先,需要健全金融的执法法例,做到有法可依,依法行事。

其次,充实发挥市场的调治作用,淘汰过分的行政干预,如建设优胜劣汰机制,让谋划不善的、切合破产清算条件的金融机构退出市场;建设先行先试的机制和救助机制,允许金融创新的机构在市场准入、高管审核、法定存款准备金率等方面有一定的政策倾斜支持,勉励风险可控的金融创新。(五)充实发挥市场设置金融资源的作用从外洋的履历看,政府出资入股金融机构,一般是在这些金融机构泛起风险或危机时的救助行为,防止风险或危机的伸张,而一旦该类金融机构正常运转后,政府的资本会适时退出,由民间资本进入。而我国的金融供应端, 不管是国有控股商业银行还是地方股份制商业银行,大多由中央或地方政府通过控股的形式掌控金融资源;金融的需求端,则是以与政府产权同源的国有企业和政府的融资平台为主,某种水平上政府“公司化”运作的痕迹很是显着,导致经济运行效率低下,民间资本受挤。

可以说,现在经济下行、投资不旺、效益低下与现行的经济金融运行模式有很是大的关系。因此,要提升金融羁系效率,其前提条件之一,是要真正改变政府掌控金融资源的格式,让政府资本逐步退出,更多地让民间资本进入,充实发挥市场设置资源的作用。转引自《探索与争鸣》2016年第10期作者:陶士贵 南京师范大学教授、博士生导师。


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